Vous venez de recevoir une décision de refus de permis de construire, de permis d’aménager ou une décision d’opposition à déclaration préalable et souhaitez savoir comment réagir face à cette remise en cause de la faisabilité de votre projet.
L’article qui suit vise à vous permettre de mieux comprendre les possibilités de vous opposer à cette décision défavorable.
Quelle forme prend une décision de refus de permis de construire ou d’opposition à une déclaration préalable de travaux ?
A l’issue de l’instruction du dossier par l’autorité compétente, une décision est prise sur votre demande d’autorisation d’urbanisme ou votre déclaration de travaux.
D’une part, une décision expresse peut être prise avant l’expiration du délai d’instruction : cette décision doit vous être notifiée soit par lettre recommandée avec accusé de réception, soit par accusé de réception électronique, soit vous être remise contre décharge.
Attention : si la décision expresse intervient postérieurement à l’expiration du délai d’instruction, cette décision équivaut à un retrait d’un permis de construire tacitement obtenu (sous réserve des précisions infra sur les refus implicites). Ce retrait doit respecter la procédure contradictoire de retrait invitant le pétitionnaire à produire ses observations en amont, sous peine d’illégalité.
D’autre part et à défaut de décision explicite, une décision implicite naîtra à l’expiration du délai d’instruction annoncé par la commune. Si cette décision implicite est en général une autorisation de construire, quelques exceptions de décisions implicites de refus concernent néanmoins les permis de construire d’aménager ou de démolir.
Par exemple, toute demande de permis de construire portant sur un immeuble inscrit en tant que Monument historique ne peut faire l’objet d’un permis tacite. Il s’agira alors d’une décision implicite de refus. Il en est de même pour une demande de permis de démolir en site inscrit. Une liste exhaustive est prévue au Code de l’urbanisme1.
En revanche, s’agissant des déclarations préalables, celles-ci ne peuvent faire l’objet que d’une décision tacite de non opposition à l’issue de l’instruction d’un ou deux mois suivant les cas.
Dans quel délai contester un refus de permis de construire ?
Vous pouvez contester un refus de permis de construire ou une décision d’opposition à déclaration préalable dès qu’elle est intervenue, c’est-à-dire à compter de l’intervention d’une décision tacite de refus ou à compter de la date de notification de la décision de refus.
Attention, cette date de notification correspond à la date de première présentation des services de La Poste à votre adresse et non à la date de retrait effectif du pli au bureau de poste.
A compter de cette date, vous disposez d’un délai de deux mois pour la contester.
Si aucun recours n’est reçu dans ce délai de deux mois, le refus devient définitif, ce qui signifie que tous travaux de construction qui débuteraient seraient réalisés sans permis de construire et vous exposerez à des sanctions d’ordre administratif, pénal et/ou civil.
Quels recours contre un permis de construire refusé ou une opposition à déclaration préalable ?
Avant de saisir le Tribunal administratif, il est possible d’exercer un recours gracieux devant le maire ou l’autorité compétente ayant pris cette décision pour solliciter le retrait de la décision de refus en exposant les illégalités de cette décision. Ce recours gracieux prend la forme d’un courrier rédigé à l’attention du maire de la commune ayant délivré le permis de construire, déclinant l’identité du ou des auteurs dudit recours.
Ce courrier doit être présenté sous la forme d’un argumentaire détaillé démontrant que ce refus est illégal. Il est fortement conseillé d’exercer ce recours par lettre recommandée avec accusé de réception pour se ménager la preuve de sa réception en mairie dans le délai de recours. Il convient également d’y adjoindre les pièces justificatives des illégalités alléguées.
Dans de rares cas, il est possible de former un recours hiérarchique auprès du préfet ou du ministre en charge de l’urbanisme si le permis a été délivré au nom de l’État. En revanche, un choix doit être fait dans ce cas puisqu’il ne sera pas possible de proroger une seconde fois le délai légal de 2 mois par l’introduction d’un recours gracieux après un recours hiérarchique.
Attention : Il est obligatoire d’introduire un recours gracieux avant toute saisine du Tribunal si une décision défavorable de l’architecte des Bâtiments de France est intervenue sur le projet, lorsque ce dernier est situé dans un site patrimonial remarquable ou dans les abords d’un monument historique2.
Si vous avez formé un recours gracieux dans le délai de recours de deux mois, celui-ci proroge le délai légal de contestation qui ne recommencera à courir qu’à compter de l’intervention d’une décision de rejet dudit recours gracieux (implicite ou expresse).
Le maire dispose d’un délai de quatre mois pour retirer l’arrêté de refus de permis de construire s’il le juge illégal3.
En cas de recours gracieux infructueux ou si vous souhaitez gagner du temps, le Tribunal administratif localement compétent peut être saisi d’un recours pour excès de pouvoir dont l’objectif est d’obtenir l’annulation de la décision de refus par le juge administratif.
Durant l’instruction de l’affaire et jusqu’à la clôture, l’autorité compétente peut soulever de nouveaux motifs de refus non visés dans la décision de refus et ce, sur le fondement de la jurisprudence de principe en matière de substitution de motifs4. Malgré la création d’une obligation légale pour le maire de viser l’ensemble des motifs de refus dans sa décision, en vue d’éviter les refus abusifs en cascade, le Conseil d’État a réaffirmé la possibilité de substituer des motifs de refus devant un juge administratif en invoquant de nouveaux motifs non identifiés dans la décision attaquée5.
Pour les professionnels de l’immobilier, un audit juridique d’un projet ayant fait l’objet d’une décision de refus par un avocat intervenant en droit de l’urbanisme peut permettre d’anticiper les risques générés par ce type de moyen.
Concrètement, comment contester les motifs de refus et obtenir l’annulation de cette décision défavorable ?
Comme tout contentieux relatif à une décision administrative considérée comme illégale, il convient de contester dès le recours gracieux la légalité externe de l’acte (ex : compétence de l’auteur, défaut de motivation etc.) ainsi que sa légalité interne (méconnaissance d’une prescription d’urbanisme par exemple).
A noter : une notification tardive d’un refus de permis de construire, d’aménager ou de démolir est illégale. En effet, si la décision de refus intervient postérieurement au délai d’instruction prévu par le Code de l’urbanisme, ce refus équivaut en réalité à un retrait de permis de construire, lequel doit obligatoirement être précédé d’une procédure contradictoire permettant à l’administration de recueillir les observations du pétitionnaire avant tout retrait. A défaut de mise en place d’une telle procédure contradictoire préalable, la décision est illégale et devra être annulée par le juge. Dans ce cas de figure, le permis sera réexaminé par la ville, ce qui ne l’empêchera toutefois pas de nouveau de le refuser si des motifs sérieux s’oppose à sa délivrance.
Le juge exerce un contrôle approfondi dit « normal » sur les décision de refus de permis de construire, d’aménager ou de démolir et sur les décision d’opposition à déclaration préalable. Il apprécie dans le détail le bien-fondé de chaque motif de refus.
Dans le cadre de cette procédure contentieuse, il est alors possible de demander au juge d’enjoindre6 l’administration à délivrer l’autorisation de construire litigieuse. Le juge pourra faire droit à cette demande si l’ensemble des motifs de refus est censuré et qu’il n’y a pas eu de changement de circonstances7. Le Conseil d’État a récemment confirmé que l’injonction à délivrer la décision d’urbanisme devait être utilisée par les juridictions dès lors qu’aucun autre motif ne semble s’y opposer8.
A défaut de mise en œuvre de ce pouvoir d’injonction, une décision de justice annulant un refus de permis de construire aboutit concrètement à un réexamen de la demande de permis de construire, après confirmation de la demande par le titulaire dans les six mois suivant l’annulation. Les prescriptions d’urbanisme ayant évoluées postérieurement à la date de la décision annulée ne peuvent être prises en compte pour cette nouvelle instruction9 : le service instructeur se replace donc au jour de la décision annulée pour procéder à l’analyse de la conformité de la demande de permis de construire aux règles d’urbanisme.
Par conséquent et compte tenu de l’évolution parfois défavorable des règles d’urbanisme opposables à un tènement foncier, la contestation d’un refus de permis considéré comme infondé permet de bénéficier des règles antérieures. Il est en tout état de cause toujours préconisé en parallèle de solliciter la délivrance d’un certificat d’urbanisme pour cristalliser les règles d’urbanisme opposables au terrain à construire.
En synthèse, si le délai de jugement d’une telle action implique pour le pétitionnaire de faire preuve de patience, le juge a le pouvoir d’enjoindre au maire de délivrer le permis de construire si les motifs de refus ne sont pas fondés : dans cette situation, l’autorité compétente sera donc tenue de délivrer le permis de construire au vu des règles en vigueur lors de sa première demande.
Une décision illégale annulée par un Tribunal n’est pas sans conséquence pour l’autorité compétente. En effet, si le juge annule la décision de refus de permis de construire ou la décision d’opposition à déclaration préalable, cela signifie que cette décision n’était pas légalement fondée.
Le maire a donc pris une décision illégale susceptible d’engager sa responsabilité si un préjudice réel, certain et directement en lien avec l’illégalité justifiant l’annulation est démontré par le porteur du projet (CE, 15 avril 2016, 371274).
Des travaux de recherche sont menés par le Groupement de recherche sur les institutions et le droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat (Gridauh) pour éviter un refus de permis de construire non justifié légalement, paralysant une opération de promotion immobilière.
Concrètement, la difficulté demeure celle du temps de l’action judiciaire qui coïncide difficilement avec les réalités financières d’un projet : la mise en œuvre d’une négociation en phase de pré-instruction, une procédure contradictoire pendant l’instruction, la création d’un recours gracieux constructif ou encore l’extension des pouvoirs de régularisation du juge administratif, telles sont les pistes proposées au législateur.
Un projet de loi est actuellement en cours d’examen pour faciliter l’intervention d’une décision de justice en urgence sur les décisions de refus de permis de construire considérés comme illégaux par le porteur de projet : il est proposé la création d’un article L.600-3-1 du Code de l’urbanisme disposant qu’en cas de référé-suspension sur un refus de permis de construire, l’urgence serait présumée : cette évolution serait bienvenue pour permettre d’obtenir une suspension des décisions illégales dans les meilleurs délais. En effet, à ce jour, l’urgence d’une telle procédure en référé-suspension n’était que très peu admise, conduisant purement et simplement à l’abandon de nombreux projets.
Faites appel à un avocat intervenant en droit de l’urbanisme pour apprécier le bien-fondé des motifs de refus et vous accompagner dans la contestation d’une décision illégale.
1 Article R.424-2 du Code de l’urbanisme.
2 CE, 4 mai 2018, n°410790
3 Article L. 243 3 du code des relations entre le public et l’administration ; étant précisé que l’article L.424-5 du Code de l’urbanisme restreignant à 3 mois le délai de retrait ne vise que les décisions délivrant un permis de construire, d’aménager et de démolir ou une décision de non opposition à déclaration préalable.
4 CE, 6 février 2004, Mme Halal, n°240560 : https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000008206147/
5 CE, 19 mai 2021, n°435109 : https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000043518307?isSuggest=true
6 Art. L. 911-1 du Code de justice administrative et Art. L.600-2 du Code de l’urbanisme.
7 CE, Avis, 25 mai 2018, Préfet des Yvelines, n°417350
8 CE, 13 novembre 2023, Commune de Saint-Didier-au-Mont-D’Or, req., n° 466407
9 Art. L.600-2 du Code de l’urbanisme.
QUESTIONS CLÉS DE L’ARTICLE
- Quelle forme prend une décision de refus de permis de construire ou d'opposition à une déclaration préalable de travaux ?
Une décision de refus de permis de construire ou d’opposition à une déclaration préalable peut être expresse ou implicite.
- Une décision expresse est notifiée avant l’expiration du délai d’instruction par lettre recommandée, accusé de réception électronique, ou remise contre décharge.
- Si cette notification intervient après le délai d’instruction, elle équivaut à un retrait de permis tacite et doit respecter une procédure contradictoire.
En l’absence de décision explicite, une décision implicite naît à l’expiration du délai d’instruction. Pour certains cas particuliers, comme les immeubles inscrits en tant que monuments historiques, seule une décision implicite de refus est possible.
- Dans quel délai peut-on contester un refus de permis de construire ?
Vous disposez de deux mois pour contester un refus de permis de construire ou une décision d’opposition à déclaration préalable, à compter de la date de notification du refus.
Cette date correspond à la date réelle de notification : la date de remise contre décharge par exemple ou encore la date de la première présentation de la lettre par les services de La Poste, et non à la date de retrait effectif du pli.
Si aucun recours n’est formulé dans ce délai, le refus devient définitif.
- Quels recours sont possibles contre un refus de permis de construire ou une opposition à déclaration préalable ?
Les recours contre un refus de permis de construire incluent un recours gracieux, un recours hiérarchique et un recours contentieux.
Le recours gracieux est adressé au maire ou à l’autorité compétente, et expose en détail les illégalités de la décision de refus. Il est conseillé d’envoyer ce recours par lettre recommandée avec accusé de réception, accompagné des pièces justificatives.
Dans certains cas, un recours hiérarchique peut être formé auprès du préfet ou du ministre chargé de l’urbanisme. En cas d’échec de ces recours, vous pouvez saisir le Tribunal administratif d’un recours pour excès de pouvoir.
- Comment formuler un recours gracieux contre un refus de permis de construire ?
Un recours gracieux se présente sous forme de courrier adressé au maire ou à l’autorité compétente, détaillant les illégalités de la décision de refus. Ce courrier doit être argumenté et accompagné des pièces justificatives des illégalités alléguées.
Il est recommandé d’envoyer ce courrier par lettre recommandée avec accusé de réception pour prouver sa réception en mairie dans le délai de recours.
- Que faire si la décision de refus intervient après le délai d'instruction ?
Si la décision de refus intervient après le délai d’instruction, elle est considérée comme un retrait de permis tacite. Ce retrait doit suivre une procédure contradictoire, permettant au pétitionnaire de produire ses observations avant tout retrait.
Si cette procédure n’est pas respectée, la décision est illégale et peut être annulée par le juge administratif.
- Une mairie peut-elle refuser un permis de construire conforme au PLU ?
En principe, une mairie ne peut refuser un permis de construire si le projet est conforme au Plan Local d’Urbanisme (PLU). Cependant, dans les faits, il est possible que les motifs de droit retenus pour s’opposer au projet ne soient pas légalement justifiés, au vu de la jurisprudence en vigueur.
La mairie doit motiver sa décision de refus en détaillant les raisons précises pour lesquelles le projet ne peut être accepté. En cas de refus, il est possible de contester cette décision par un recours gracieux, hiérarchique et/ou contentieux.
- Quels sont les motifs de refus de permis de construire les plus courants ?
Les motifs de refus de permis de construire peuvent être notamment :
- des non-conformités aux prescriptions d’urbanisme ;
- des erreurs de procédure comme une notification tardive ;
- une incompétence de l’auteur de la décision.
Par exemple, une demande concernant un immeuble inscrit en tant que monument
historique ne peut faire l’objet d’un permis tacite et fera l’objet d’un refus implicite. - Quels sont les délais pour exercer un recours gracieux ou hiérarchique contre un refus de permis de construire ?
Le délai pour exercer un recours gracieux ou hiérarchique contre un refus de permis de construire est de deux mois à compter de la notification de la décision de refus.
Si un recours gracieux est formé dans ce délai, le délai de contestation est prorogé jusqu’à l’intervention d’une réponse implicite ou expresse sur ce recours.
- Quelles sont les conséquences d'une annulation d'un refus de permis de construire par le Tribunal administratif ?
Si le Tribunal administratif annule un refus de permis de construire, la demande de permis est ré-examinée selon les règles en vigueur à la date de la décision initiale annulée.
Le juge peut également enjoindre l’administration à délivrer l’autorisation de construire si les motifs de refus sont censurés et qu’aucune circonstance nouvelle ne justifierait un nouveau refus.
En cas de refus persistant malgré une annulation, le titulaire du permis peut demander des dommages et intérêts pour préjudice subi dès lors que les conditions de la responsabilité administrative sont démontrées.
- Comment contester un refus de permis de construire ?
Pour contester efficacement un refus de permis de construire, il est nécessaire de contester à la fois la légalité externe (ex : compétence de l’auteur, défaut de motivation) et la légalité interne (ex : méconnaissance des prescriptions d’urbanisme) de l’acte.
En cas de recours gracieux infructueux, un recours contentieux devant le Tribunal administratif peut être exercé pour obtenir l’annulation de la décision.
- Quels sont les avantages de faire appel à un avocat en cas de refus de permis de construire ?
Faire appel à un avocat spécialisé en droit de l’urbanisme permet d’évaluer précisément la légalité des motifs de refus et de vous accompagner dans la rédaction de recours gracieux ou contentieux pour défendre au mieux vos intérêts. Sa connaissance de la jurisprudence en la matière et de l’actualité législative vous permet de mieux anticiper les risques liés à votre situation.
Ainsi, l’avocat peut maximiser les chances d’obtenir l’annulation de la décision de refus devant le Tribunal administratif et conseiller sur les démarches à suivre pour une nouvelle
demande de permis. En amont et lors de l’instruction de la demande, l’avocat peut appuyer votre demande auprès du service instructeur et vous permettre d’entamer une démarche constructive avec la ville pour réaliser votre projet.
